Stand: 29.11.2010

Die Verhandlungen in Cancún

Vom 29. November bis zum 10. Dezember 2010 finden in Cancún (Mexiko) die 16. Vertragsstaatenkonferenz der Klimarahmenkonvention (COP 16) und die 6. Vertragsstaatenkonferenz des Kyoto-Protokolls (CMP 6) statt. Der Einfachheit halber wird im Folgenden von der "Weltklimakonferenz in Cancún" gesprochen.

Im Zentrum der Verhandlungen stehen Fragen zur Zukunft des internationalen Klimaschutzes, vor allem für die Zeit nach 2012, dem Ende der ersten Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls. Auf der letzten Weltklimakonferenz in Kopenhagen im Dezember 2009 gelang nur eine politische Einigung einer Gruppe von Staaten auf ein gemeinsames Dokument, die Kopenhagen Vereinbarung (Copenhagen Accord, CA), nicht jedoch die angestrebte Vereinbarung eines umfassenden Klimaschutzabkommens zu Minderung, Anpassung, Technologie und Finanzierung unter dem Dach der Vereinten Nationen (UN). Die von den Staaten im CA zugesagten Minderungsziele und -maßnahmen werden nach aktuellen Prognosen das erklärte Ziel deutlich verfehlen, den globalen Temperaturanstieg auf 2 °C gegenüber vorindustrieller Zeit zu begrenzen. Der 2007 erschienene Bericht des Zwischenstaatlichen Ausschusses für Klimawandel (IPCC) zeigt jedoch, dass jenseits dieser Grenzen die Risiken des Klimawandels nicht mehr beherrschbar und kaum zu finanzieren sein werden.

In Cancún soll nun mit einem "balancierten Paket von Entscheidungen" die Grundlage dafür geschaffen werden, eine internationale Klimaschutzarchitektur auf- und auszubauen, mit der das 2 °C-Limit eingehalten wird. Die Elemente des CA sollen in die offiziellen UN-Klimaverhandlungen zurückgeführt und das Vertrauen aller Verhandlungsparteien in den Verhandlungsprozess soll wieder gestärkt werden.

Warum eine Erneuerung der Klimaschutz-Architektur?

Das Kyoto-Protokoll enthält momentan nur Emissionsreduzierungs-Verpflichtungen für eine von 2008 bis 2012 dauernde erste Verpflichtungsperiode. Überdies gelten die Emissionsreduzierungs-Verpflichtungen nur für Industriestaaten, die das Kyoto-Protokoll ratifiziert haben. Somit werden die USA, die sich gegen die Ratifizierung entschieden haben, und alle Entwicklungsländer - auch solche, deren Emissionen besonders schnell wachsen - von den Reduzierungsverpflichtungen nicht erfasst. Außerdem reicht die im Kyoto-Protokoll vereinbarte Minderung der Emissionen um 5 Prozent gegenüber 1990 bis 2012 angesichts der neuesten wissenschaftlichen Erkenntnisse bei weitem nicht aus. Für die Zukunft wird eine deutlich anspruchsvollere Klimaschutz-Architektur benötigt, die alle Staaten angemessen, also entsprechend ihrer Verantwortung für den Klimawandel und ihrer verfügbaren Kapazitäten, in die Anstrengungen zum Klimaschutz mit einbezieht.

Was wollen Deutschland und die EU in Cancún erreichen?

Ziel Deutschlands und der EU bleibt ein umfassendes, ambitioniertes und rechtsverbindliches UN-Klimaschutzübereinkommen, das auf dem 2 °C-Ziel und einer fairen Lastenverteilung unter den Staaten basiert. Ein solches umfassendes Abkommen kann nach der Erfahrung von Kopenhagen nur durch einen Prozess realisiert werden, in dem die verschiedenen Elemente der Verhandlungen schrittweise entschieden und zusammengeführt werden.

In Cancún strebt die Bundesregierung daher ein balanciertes Paket von Entscheidungen der Vertragsstaaten an, die einerseits bei weiter fortgeschrittenen Verhandlungsthemen kurzfristig ein gemeinsames Handeln der Staaten ermöglichen und andererseits die Strukturelemente für ein rechtlich verbindliches Klimaschutzabkommen vorbereiten. Bei den Verhandlungsthemen, mit denen kontinuierlich eine gemeinsame Klimaarchitektur aufgebaut werden soll, verfolgt Deutschland folgende Ziele:

• Offizielles Festschreiben der Minderungszusagen von Industrie- und Entwicklungsländern aus den Anhängen des CA.
• Offizielle Bestätigung des 2 °C-Limits und Anerkenntnis, dass zu dessen Einhaltung weitere Anstrengungen erforderlich sind.
• Festlegung eines Überprüfungsprozesses (Review), im Rahmen dessen auf Basis des nächsten, 2015 erscheinenden IPCC-Reports bewertet wird, welche Lücken bei der Erreichung der Klimaschutzziele bestehen, ob das globale Temperaturziel auf 1,5°C korrigiert werden muss und ob die internationalen Klimaschutzverpflichtungen verschärft werden müssen.
• Entscheidungstext zu MRV (Measurement, Reporting, Verification), mit dem die Aussagen aus dem CA über die Transparenz von Minderungszielen und -maßnahmen bekräftigt und konkretisiert werden. Erforderlich sind inhaltliche, verfahrenstechnische und zeitliche Vorgaben darüber, wie Minderungen gemessen, berichtet und international überprüft werden sollen. Für Details, die nicht in Cancún geregelt werden können, soll ein Arbeitsprogramm aufgestellt werden, damit eine Entscheidung auf der kommenden COP 17 in Südafrika möglich ist.
• Festlegung des Ziels, ein rechtsverbindliches Abkommen unter der Klimarahmenkonvention zu erarbeiten.

Zu bereits fortgeschrittenen Verhandlungsthemen zählen insbesondere Anpassung, Technologie und Verminderung der Emissionen aus Entwaldung in Entwicklungsländern (REDD+). Im Rahmen eines balancierten Pakets könnte hier ein "Anpassungsrahmenwerk" (adaptation framework) verabschiedet werden, das die Koordinierung von Anpassungsmaßnahmen innerhalb und außerhalb der Klimarahmenkonvention erleichtert und den Entwicklungsländern Informationen bereitstellt. Darüber hinaus kann die Einrichtung der im CA vorgesehenen Mechanismen zu REDD+ und zu Technologie beschlossen werden, zusammen mit entsprechenden Arbeitsprogrammen für ihre weitere Ausgestaltung.

Außerdem ist zu erwarten, dass über den Prozess zur Etablierung eines neuen UN-Grundlagen-Konventionen zum Klimawechsel">UNFCCC-Klimafonds ("Copenhagen Green Fund") und zu möglichen Strukturen dieses Fonds entschieden wird.

Zu einem ausgeglichenen Paket von Entscheidungen gehört schließlich auch die Balance zwischen den oben beschriebenen Verhandlungsthemen unter der Klimarahmenkonvention und jenen im Rahmen des Kyoto-Protokolls. Deutschland und die EU bevorzugen zwar ein einheitliches und umfassendes Klimaschutzabkommen, sind aber offen für eine zweite Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls, wenn bestimmte Bedingungen erfüllt werden. Dazu gehören: die Verbesserung der Umweltintegrität des Kyoto-Protokolls (Schließung möglicher Schlupflöcher bei der Anrechnung von Kohlenstoffsenken, insbesondere aus der Forstwirtschaft, Regelungen für überschüssige Emissionsrechte aus der ersten Verpflichtungsperiode - so genannte "heiße Luft" -, Ausbau der Marktmechanismen) und die Bereitschaft anderer Länder, vor allem von Großemittenten wie den USA oder den Schwellenländern, ebenfalls Klimaschutzverpflichtungen einzugehen.

Wer verhandelt wann in Cancún?

Die Verhandlungen beginnen am 29. November 2010 auf Arbeitsebene. Am Nachmittag des 7. Dezember wird das Ministersegment feierlich eröffnet. Die folgenden Tage finden die Verhandlungen auf Ministerebene statt. Am 10. Dezember 2010 sollen die Ergebnisse der Konferenz beschlossen werden.

Welche Fachverhandlungsgremien gibt es?

Neben den beiden parallel tagenden Vertragsstaatenkonferenzen der Klimarahmenkonvention (COP 16) und des Kyoto-Protokolls (CMP 6) gibt es zwei Umsetzungsorgane (SBI und SBSTA), in denen technische Fragen behandelt werden. Die politischen Verhandlungen finden zumindest in der ersten Woche in den zwei Verhandlungsgruppen unter der Klimarahmenkonvention und dem Kyoto-Protokoll, den AWG, statt.

In der Ad-hoc-Arbeitsgruppe unter der Konvention (Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention, AWG-LCA) verhandeln die Staaten unter Leitung von der Vorsitzenden Margaret Mukahanana-Sangarwe (Zimbabwe) über die Emissionsminderungsbeiträge der Nicht-Kyoto-Industriestaaten, insbesondere der USA, sowie über die Beiträge der Entwicklungsländer in einem künftigen Klimaschutzregime. Weitere Verhandlungsthemen sind die Anpassung an den Klimawandel, Technologien zur Minderung und zur Anpassung sowie die Verminderung von Emissionen aus Entwaldung und die Finanzierung des internationalen Klimaschutzes. Die Gruppe wurde 2007 auf Bali eingerichtet. In Kopenhagen wurde das Mandat der Gruppe um ein Jahr verlängert.

In der Arbeitsgruppe unter dem Kyoto-Protokoll (Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol, AWG KP) werden die künftigen Emissionsminderungsverpflichtungen von Kyoto-Industrieländern (mit Ausnahme der USA) verhandelt. Diese zurzeit von John Ashe (Antigua und Barbuda) geleitete Gruppe existiert bereits seit 2006. Auf Bali wurde der vom IPCC vorgeschlagenen Minderungskorridor für Industriestaaten von 25 bis 40 Prozent bis 2020 gegenüber 1990 als Basis für weitere Überlegungen festgehalten.

Neben den Emissionsminderungsverpflichtungen stehen erneut technische Fragen im Vordergrund. Unter anderem soll geklärt werden, in welcher Form insbesondere Wälder (Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft, LULUCF) in Industriestaaten auf die Minderungsziele angerechnet werden, wie mit den Emissionszertifikaten umgegangen werden soll, die am Ende der ersten Verpflichtungsperiode nicht genutzt worden sind und wie mit einer möglichen Lücke nach dem Ende der ersten Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls umgegangen werden kann.