UN-Klimakonferenz
vom 6. – 17. Juni 2011 in Bonn

Hintergrundinformationen

1) Was steht in Bonn auf der Agenda?

Vom 6. bis 17. Juni 2011 findet in Bonn die nächste UN-Klimaverhandlungssitzung statt, nach Cancún die erste Runde inhaltlicher Diskussionen über eine künftige Klimaschutzarchitektur im formellen UN-Kontext. Zudem treffen sich turnusgemäß die technischen Gremien (Nebenorgane) der Klimarahmenkonvention und des Kyoto-Protokolls.

Auf der Agenda der Zukunftsverhandlungen - die weiterhin in zwei parallelen Arbeitsgruppen stattfinden, einer unter dem Kyoto-Protokoll, einer unter der Klimarahmenkonvention - stehen einerseits die Umsetzung der Entscheidungen von Cancún ( Cancún Agreements) und andererseits die Bearbeitung der in Cancún offen gebliebenen Fragen. Hierzu zählt insbesondere, wie rechtlich verbindlich die in Cancún erneuerten Minderungszusagen der Industrie- und Entwicklungsländer festgehalten werden sollen. Unter dem Kyoto-Protokoll wird über rechtlich verbindliche Minderungsziele der Industrieländer verhandelt, unter der Klimarahmenkonvention ist die rechtliche Form des Ergebnisses noch offen.

Mit der Arbeit an den Themen Minderung, Anpassung, Finanzierung und Technologie soll die Grundlage für Entscheidungen gelegt werden, über die auf dem Ende des Jahres stattfindenden Klimagipfel in Durban (Südafrika, COP 17) befunden werden soll. Die EU ist bereit, dort ein neues, rechtsverbindliches Klimaschutzabkommen zu beschließen, sieht hierfür jedoch wenig Aussicht. Weder die innenpolitische Situation in den USA noch die Debatten in den großen Schwellenländern China und Indien lassen einen solchen Abschluss erwarten. Es gibt noch keine Einigkeit darüber, wie ein solcher Vertrag im Detail aussehen soll und ganz praktisch liegt auch kein Verhandlungstext vor. Wie schon in Cancún ist das wahrscheinlichste Ergebnis in Durban ein ausgewogenes Paket von Entscheidungen. Gefordert ist dabei eine Balance zwischen Umsetzung und Weiterentwicklung der Vereinbarungen und zwischen und innerhalb der Themen der einzelnen Verhandlungsstränge.

2) Warum eine Erneuerung der Klimaschutz-Architektur?

Das Kyoto-Protokoll enthält momentan nur Emissionsreduzierungsverpflichtungen für eine von 2008 bis 2012 dauernde erste Verpflichtungsperiode. Überdies gelten die Emissionsreduzierungsverpflichtungen nur für Industriestaaten, die das Kyoto-Protokoll ratifiziert haben. Somit werden die USA, die sich gegen die Ratifizierung entschieden haben, und alle Entwicklungsländer - auch solche, deren Emissionen besonders schnell wachsen - von den Reduzierungsverpflichtungen nicht erfasst. Außerdem reicht die im Kyoto-Protokoll vereinbarte Minderung der Emissionen um 5 % gegenüber 1990 bis 2012 angesichts der neusten wissenschaftlichen Erkenntnisse bei weitem nicht aus. Für die Zukunft wird eine deutlich anspruchsvollere Klimaschutz-Architektur benötigt, die alle Staaten angemessen, also entsprechend ihrer Verantwortung für den Klimawandel und ihrer verfügbaren Kapazitäten, in die Anstrengungen zum Klimaschutz mit einbezieht.

3) Was ist in Cancún erreicht worden?

Vom 29.11.-10.12.2010 fand in Cancún (Mexiko) die 16. Vertragsstaatenkonferenz der Klimarahmenkonvention (COP 16) und 6. Vertragsstaatenkonferenz des Kyoto-Protokolls (CMP 6) statt. Im Zentrum der Verhandlungen standen Fragen zur Zukunft des internationalen Klimaschutzes, vor allem für die Zeit nach 2012, dem Ende der ersten Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls. Auf der letzten Klimakonferenz in Kopenhagen im Dezember 2009 gelang nur eine politische Einigung einer Gruppe von Staaten auf ein gemeinsames Dokument, die Kopenhagen Vereinbarung ( Copenhagen Accord, CA), nicht jedoch die angestrebte Vereinbarung eines umfassenden Klimaschutzabkommens zu Minderung, Anpassung, Technologie und Finanzierung unter dem Dach der Vereinten Nationen.

In Cancún wurde erstmals offiziell die 2-Grad-Obergrenze in einer VN-Entscheidung anerkannt. Minderungsmaßnahmen von Industrie- und Entwicklungsländern wurden festgehalten, die Errichtung eines globalen Klimafonds vereinbart, Verabredungen zur Anpassung an die Folgen des Klimawandels, zum Waldschutz (REDD), zur Technologiekooperation und zum Kapazitätsaufbau in Entwicklungsländern getroffen. Es wurde ein Verfahren zur Überprüfung vereinbart, welche zusätzlichen Maßnahmen zur Einhaltung der 2-Grad-Obergrenze erforderlich sind. Außerdem wurden grundsätzliche Vereinbarungen zur Transparenz der Klimaschutzmaßnahmen (MRV) von Staaten getroffen. Industrieländer haben zugesagt, ab 2020 jährlich 100 Milliarden Dollar für Klimaschutzmaßnahmen in Entwicklungsländern zu mobilisieren.

Die von den Staaten in Cancún zugesagten Minderungsziele und -maßnahmen werden nach aktuellen Prognosen das erklärte Ziel deutlich verfehlen, den globalen Temperaturanstieg auf 2°C gegenüber vorindustrieller Zeit zu begrenzen. Der 2007 erschienene Bericht des Zwischenstaatlichen Ausschusses für Klimawandel (IPCC) zeigt jedoch, dass jenseits dieser Grenze die Risiken des Klimawandels nicht mehr beherrschbar und kaum zu finanzieren sein werden. Das Ziel Deutschlands und der EU ist ein umfassendes, ambitioniertes und rechtsverbindliches VN-Klimaschutzabkommen, mit dem die 2°C-Obergrenze eingehalten und eine faire Lastenverteilung unter den Staaten gesichert wird. Ein solches umfassendes Abkommen kann nach der Erfahrung von Kopenhagen nur durch einen Prozess realisiert werden, in dem die verschiedenen Elemente der Verhandlungen schrittweise entschieden und zusammengeführt werden. Mit den "Cancún Agreements", einem "balancierten Paket von Entscheidungen" wurde die Grundlage dafür geschaffen, eine internationale Klimaschutzarchitektur auf- und auszubauen. Damit werden die Vereinbarungen von Kopenhagen in förmliche Beschlüsse überführt, fortentwickelt und operationalisiert. Mit diesem Paket wurde das Vertrauen aller Verhandlungsparteien in den Verhandlungsprozess wiederhergestellt.

4) Welche Fachverhandlungsgremien gibt es in Bonn?

In Bonn tagen zwei Umsetzungsorgane (SBI und SBSTA), in denen technische Fragen z. B. zu Transparenz, Anpassung, Technologie und Kapazitätsaufbau behandelt werden. In diesem Jahr soll auch das Budget des Klimasekretariats für die kommenden zwei Jahre entschieden werden. Das Paket für ein künftiges Klimaschutzübereinkommen wird in zwei Verhandlungsgruppen (AWGs) erarbeitet.

In der Ad hoc Arbeitsgruppe unter der Konvention (Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention, AWG-LCA) verhandeln die Staaten unter Leitung des Vorsitzenden Daniel Reifsnyder (USA) über die Emissionsminderungsbeiträge der Nicht-Kyoto-Industriestaaten, insbesondere der USA, sowie über die Beiträge der Entwicklungsländer. Weitere Verhandlungsthemen sind die Anpassung an den Klimawandel, Technologien zur Minderung und zur Anpassung sowie die Investitionen und die Finanzierung, die für dieses Regime erforderlich sein werden. Diese Gruppe wurde 2007 auf Bali eingerichtet. In Cancún wurde das Mandat der Gruppe um ein Jahr verlängert.

In der Arbeitsgruppe unter dem Kyoto-Protokoll (Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol, AWG KP) werden die künftigen Emissionsminderungsverpflichtungen von Kyoto-Industrieländern unter dem Vorsitz von Adrian Macey (Neuseeland) verhandelt. Diese Gruppe existiert bereits seit 2006. Auf Bali wurde der vom IPCC vorgeschlagenen Minderungskorridor für Industriestaaten von 25-40 Prozent bis 2020 gegenüber 1990 als Basis für weitere Überlegungen festgehalten.

Neben den Emissionsminderungsverpflichtungen stehen erneut technische Fragen im Vordergrund. U.a. soll geklärt werden, in welcher Form insbesondere Wälder (Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft, LULUCF) in Industriestaaten auf die Minderungsziele angerechnet werden, wie mit den Emissionszertifikaten umgegangen werden soll, die am Ende der ersten Verpflichtungsperiode nicht genutzt worden sind und wie mit einer möglichen Lücke nach dem Ende der ersten Verpflichtungsperiode des KP umgegangen werden kann. Klarheit über die Regeln ist erforderlich, damit die Staaten ihre Minderungsziele auf dieser Basis festlegen können. Für diese Verhandlungen liegen Textentwürfe vor, die an den jeweiligen Verhandlungsstand angepasst werden.

5) Was geschah bisher in den Verhandlungen?

a) Was ist der "Bali Action Plan"?

Die 13. Vertragsstaatenkonferenz (COP 13) der Klimarahmenkonvention und 3. Vertragsstaatenkonferenz des Kyoto-Protokolls (MOP 3) im Jahr 2007 endete mit der Vereinbarung des "Bali Action Plan". Mit ihm beschlossen die Vertragsstaaten der Klimarahmenkonvention über die Themen konkrete Verpflichtungen sowie Beiträge aller Staaten zur Minderung von Emissionen (einschließlich Verminderung der Entwaldung), Anpassung, Technologie und Finanzierung bis und nach 2012 zu verhandeln. Ursprünglich sollten diese Verhandlungen 2009 auf der 15. Vertragsstaatenkonferenz (COP 15) in Kopenhagen enden.

b) Was geschah in Kopenhagen?

Die Staatengemeinschaft versammelte sich vom 07. bis zum 19. Dezember 2009 auf dem UN-Klimagipfel in Kopenhagen. Ziel war es, die Kernelemente für ein neues Klimaabkommen verbindlich zu entscheiden. Dieses wurde noch nicht erreicht. In Kopenhagen ist es nur gelungen, während der letzten beiden Verhandlungstage durch eine Gruppe von repräsentativ ausgewählten Staats- und Regierungschefs die Kopenhagen Vereinbarung (Copenhagen Accord, CA) zu erarbeiten. Diese Vereinbarung ist eine politische Erklärung, zu der sich mittlerweile 140 Staaten bekennen. Er definiert einige Kernbausteine der zukünftigen internationalen Klimapolitik. Das Plenum der Klimakonferenz, also die Versammlung aller 194 Mitgliedstaaten der Klimakonvention, hat diesen Text zur Kenntnis genommen und als eine Grundlage in den Verhandlungsprozess eingeführt. Gemessen an den Zielen, die Deutschland und die EU mit der Kopenhagener Konferenz verfolgt haben, ist das Ergebnis ernüchternd. Es stellt aber einen ersten Schritt dar, auf dem jetzt aufgebaut werden soll.

Positiv an dem CA ist, dass sich erstmals eine große Gruppe von Industrie- und Entwicklungsländern auf das 2°C-Limit geeinigt hat. Aus diesem Ziel können im Prinzip alle weiteren konkreten Ziele abgeleitet werden. Positiv sind weiter die Transparenzanforderungen an Maßnahmen der Entwicklungsländer sowie die Aussagen zur finanziellen Unterstützung. Nicht in der Kopenhagen-Vereinbarung enthalten ist das Bekenntnis zu einem rechtsverbindlichen Abkommen als Verhandlungsziel und ein klarer Zeitplan bis zu dem dies erreicht werden soll.

In Kopenhagen wurde entschieden, dass die Arbeiten der beiden parallel laufenden Arbeitsgruppen zur zukünftigen Klimapolitik unter der Klimarahmenkonvention und unter dem Kyoto-Protokoll auf Basis der in Kopenhagen auf Arbeitsebene verhandelten Texte zumindest bis zur nächsten Vertragsstaatenkonferenz in Mexiko weiterlaufen sollen, um dort über die Ergebnisse zu entscheiden.

c) Wie gehen die internationalen Verhandlungen weiter?

Auf einer ersten Verhandlungssitzung in diesem Jahr im April in Bangkok wurde die Verhandlungsagenda für das Jahr entschieden. Neben der Juni-Sitzung in Bonn ist im Herbst eine weitere Vorbereitungssitzung geplant. Die nächste Klimakonferenz wird vom 28.11.-16.12. in Durban, Südafrika, stattfinden.

Deutschland hat zusammen mit Südafrika für den 3./4. Juli eine repräsentativ ausgewählte Gruppe von 35 Staaten zu einem informellen Ministerdialog nach Berlin eingeladen. Im Petersberg Klimadialog II sollen Minister über das politische Paket für Durban sprechen und so politische Orientierung für die Verhandlungen geben. Zugleich sollen sie ihre Zusammenarbeit bei der Umsetzung von praktischem Klimaschutz stärken. Wie im letzten Jahr werden "handeln und verhandeln" auf der Agenda stehen.

6) Warum überhaupt internationale Klimaverhandlungen?

Klimawandel macht rasches Handeln erforderlich

Der Klimawandel ist ganz überwiegend vom Menschen verursacht. Hieran lässt der Zwischenstaatliche Ausschuss für Klimawandel (IPCC), der 2007 seinen 4. Sachstandsberichts veröffentlicht hat, keinen Zweifel mehr. Die internationale Energie-Agentur hat gerade berichtet, dass im vergangenen Jahr der höchste jährliche Anstieg der Treibhausgasemissionen beobachtet wurde. Jüngste Veröffentlichungen lassen befürchten, dass der Klimawandel noch schneller voranschreitet, als vom IPCC angenommen. Nur wenn es bis zum Jahr 2020 gelingt, den Trend bei der Emissionsentwicklung umzukehren, lässt sich der Klimawandel in gerade noch beherrschbarem Rahmen halten. Die positive Nachricht des IPCC ist, dass wir die notwendigen Technologien haben, um dies zu schaffen; zuletzt hat der Bericht des IPCC zu erneuerbaren Energien dies dokumentiert.
Green New Deal

Eine integrierte Energie- und Klimapolitik, Investitionen in Energieeffizienz und den Ausbau erneuerbarer Energien reduzieren die Emissionen, senken die Abhängigkeit von Energieimporten, steigern inländische Nettoinvestitionen, schaffen Arbeitsplätze und wirken auch stabilisierend auf die Finanzmärkte. Auf diese vielfach positiven Wirkungen haben u.a. VN-Generalsekretär Ban Ki-moon, der ehemalige Chefökonom der Weltbank Sir Nicholas Stern und der UNEP Exekutivsekretär Achim Steiner hingewiesen. Ein weltweit anspruchsvolles Klimaregime trägt darüber hinaus dazu bei, bisher erreichte und zukünftige Erfolge in der Armutsbekämpfung abzusichern.

Bereits im Jahr 2006 hat Sir Nicholas Stern, ehemaliger Chefökonom der Weltbank, in einer umfassenden ökonomischen Analyse herausgearbeitet, dass die Kosten eines ungebremsten Klimawandels diejenigen des Klimaschutzes bei weitem übersteigen. Ungebremster Klimawandel wird 5-20 Prozent des globalen Sozialprodukts kosten, aktive Klimapolitik dagegen nur etwa ein Prozent. Der Klimawandel destabilisiert Staaten, besonders solche, die heute schon instabil sind. Er birgt das Risiko, weitere Regionen der Erde unregierbar zu machen, so der Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU) in seinem Hauptgutachten 2007. Nicht zuletzt diese Erkenntnisse haben das Nobelpreiskomitee dazu bewogen, den Friedensnobelpreis 2007 zu gleichen Teilen an den IPCC und an den ehemaligen Vizepräsidenten der USA, Al Gore, zu verleihen.
Industriestaaten sind die Hauptverursacher des Klimawandels

Historisch haben Industrieländer (Annex-I Länder) den größten Teil der Treibhausgasemissionen verursacht. Die absoluten Emissionen in Entwicklungsländern (Nicht Annex-I Länder), insbesondere in den sich ökonomisch rasch entwickelnden Schwellenländern wie China oder Indien, wachsen jedoch stark. Sie werden ohne zusätzliche Politiken diejenigen der Industrieländer in etwas mehr als einer Dekade übersteigen. Ihre Pro-Kopf-Emissionen liegen aber auch dann noch deutlich unter denen der Industrieländer.

Um den Klimawandel in beherrschbaren Grenzen zu halten, darf der globale Temperaturanstieg 2 Grad nicht übersteigen, dies wurde in Cancún erstmals im VN-Rahmen festgehalten. Dies bedeutet, dass die Emissionen bis 2050 gegenüber dem Niveau von 1990 mindestens halbiert werden müssen. Die Industrieländer als die Hauptverursacher müssen ihre Emissionen sehr viel deutlicher als bisher reduzieren. Entwicklungsländer, insbesondere diejenigen, deren Emissionen in den kommenden Jahren stark anwachsen werden, müssen entsprechend ihrer Leistungsfähigkeit angemessen zu einem künftigen Klimaschutzregime beitragen und ihr Emissionswachstum deutlich vom Wirtschaftswachstum entkoppeln. Die Klimaschutzmaßnahmen in den Industrie- wie in den Entwicklungsländern werden dazu führen, dass sich langfristig die Pro-Kopf-Emissionen auf dem Weg zu einem gemeinsamen Klimaschutzziel weltweit immer weiter angleichen.
Verhandlungen brauchen Vertrauen der Staaten

Entwicklungsländer fürchten, durch zu schnell eingeführte strikte Maßnahmen im Klimaschutz an wirtschaftlicher Entwicklung gehindert zu werden. Industriestaaten fürchten um die Wettbewerbsfähigkeit ihrer Unternehmen in den Sektoren, in denen Unternehmen aus Entwicklungsländern mit geringeren Klimaschutzverpflichtungen in direkter Konkurrenz stehen. Auf Bali haben alle Staaten sich zu ihrer gemeinsamen Verantwortung zur Bewältigung des Klimawandels durch eigene Beiträge bekannt. Mit den in Cancún festgehaltenen Maßnahmen haben die Staaten erstmals international ihre Beiträge zur Bewältigung des Klimawandels konkretisiert.
Internationale Solidarität für Entwicklungsländer

Die Entwicklungsländer können die erheblichen Kosten für Klimaschutzmaßnahmen in ihren Ländern nicht allein bewältigen. In Cancún wurde beschlossen, ab dem Jahr 2020 mit 100 Mrd. Dollar/Jahr zu mobilisieren. Von 2010 bis 2012 sollen 30 Mrd. als Soforthilfe (fast start) zur Verfügung stehen. Hierüber berichten die Industriestaaten auf den Klimakonferenzen. Angesichts dieses erheblichen Finanzierungsbedarfs muss das zukünftige Klimaregime eine neue Finanzarchitektur aufbauen, die private und öffentliche Mittel in klimafreundliche Investitionen lenkt. Ohne eine substantielle, voraussehbare finanzielle Unterstützung der Entwicklungsländer wird es nicht gelingen, diese erfolgreich in eine globale 2-Grad-Strategie einzubinden. Die EU trägt 7,2 Mrd. Euro zur Soforthilfe 2010-2012 bei, Deutschland davon 1,26 Mrd. Euro.